Blogit

Kaupungistuminen ja maakuntien tarpeellisuus - osa 3

Maanantai 27.11.2017 - Silja Hiironniemi

Kaupungistumiskeskustelu jatkuu. Otetaanko siinä kantaa poleemisina huitaisuina vai tietoihin perustuen?
TV-keskustelu Vehviläinen – Vapaavuori
Vihdoin 20.11.2017 käytiin luvattu TV-keskustelu A-studiossa kunta- ja uudistusministeri Anu Vehviläisen ja ylipormestari Jan Vapaavuoren kesken. Kaupungistumisesta ja keskittymisestä ei juuri puhuttu, eikä lainkaan myöskään samana päivänä tehdystä EU:n päätöksestä, jolla Helsingin ja Suomen havittelema Euroopan lääkevirasto meni EU:n keskuspaikalle Amsterdamiin. Sen sijaan puhuttiin siitä, onko maakuntauudistus tarpeellinen, ja mihin maakuntia tarvitaan. Myös kaupunkien halu saada hoitaakseen kasvupalvelut oli esillä.
Oli tietysti liikaa odottaa, että Vehviläinen ja Vapaavuori olisivat päätyneet jonkinlaiseen yhteiseen näkemykseen asiasta, mutta keskustelu jankkasi luvattoman paljon toistensa ohi puhumiseen juupas-eipäs tyylillä. Vehviläinen toi esille nykyisten valtion ja kuntien hallintohimmelien korjaamisen tarpeen, Vapaavuori ei tätä tarvetta ymmärtänyt. Kasvupalvelujen siirtämisessä valtiolta kaupungeille tuntui kuitenkin jäävän jonkinlainen avoin tila mahdollisesti tulevalle yhteisymmärrykselle.
Helsingin Sanomien sanoma
Helsingin Sanomat julkaisi 17.11 vertailun 20 suurimman kaupungin kehityksestä 2010-luvun aikana. Eniten olivat sijoitustaan parantaneet itäiset Lappeenranta (sijalta 12 sijalle 9) ja Kuopio (sijalta 16 sijalle 13). Espoo, Helsinki ja Vantaa olivat yllätyksettömästi kolme ensimmäistä. Vaasa oli pudonnut sijalta 4 sijalle 5, ja Seinäjoki jatkaa edelleen sijalla 7.
Pääkirjoituksessaan 20.11. Helsingin Sanomat nosti vielä erikseen esiin Kuopion kaupungin hyvän kehityksen. Sen katsottiin perustuvan kaupungin rohkeisiin strategisiin valintoihin. Kuopio on viime vuosina nojannut kauppaan, terveyden ja hyvinvoinnin toimialaan.
HS on ehkä hiukan pyöristänyt alun perin äärijyrkkää kaupungistumislinjaansa, ja hyvittelee nyt maakuntakeskus Kuopiotakin, mutta alta kuultavat edelleen maakuntaepäluulot. Ajatuspaja Toivon raportissa HS:n pääkirjoitustoimittaja Jaana Savolainen kommentissaan viittaa siihen, että osa maakunnista ajautuu vaikeuksiin ja niiden määrää edes myöhemmin vähennettäisiin.
Tieto- ja kommenttipaketti maakunnista, alueista ja maakuntavaaleista
Ajatuspaja Toivo julkaisi 15.11.2017 painavan tieto- ja kommenttipaketin #Makuvaalit – pientä hienosäätöä maakuntavaaleihin. Raportti sisältää yksityiskohtaista aluetietoa ja valaisee mukavasti myös näkökulmien moninaisuutta. Siinä on myös perusteltuja kommenttipuheenvuoroja eri näkökulmia edustavilta henkilöiltä.  Kuitenkin se on myös vähän yllättävällä tavalla ristiriitainen erityisesti suuresti kunnioittamani tietopohjan tuottajan Timo Aron kannanotoissa.
Raporttiin sisältyy Timo Aron ja Miira Raiskilan ansiokas analyysi alueiden eroista. Siinä todistetaan yksityiskohtaisesti aluetalouden, väestömuutosten, hyvinvoinnin, kuntatalouden, osaamisen ja osallisuuden indikaattoreilla, että maakuntauudistuksen 18 maakuntaa ovat hyvin erilaisia, ja alueellisen elinvoiman erot ovat jatkuvasti kasvamassa. Suosittelen siihen tutustumista kaikille alueiden asioista kiinnostuneille.
Johtopäätöksenä tässä artikkelissa on, että optimaalinen hallintomalli, joka toimisi erinomaisesti kaikissa maakunnissa maaseutumaisista pienistä maakunnista suuriin kaupunkimaisiin maakuntiin, voi olla vaikeasti saavutettavissa. Tähän voi hyvin yhtyä. Samalla kuitenkin itse tulen siihen johtopäätökseen, että paras malli tällaiseen rakenteeseen ilmeisesti on juuri itsehallinnollinen  maakunta, jossa alueellinen kehittäminen ja palvelutavoitteiden toteuttaminen voidaan suunnitella asianomaiselle alueelle soveltuviksi.
Aro on samassa dokumentissa otsikolla Kaupungistumisten trendi analysoinut alueiden väestökehitystä, ja aivan oikein todennut, että kaupungistuminen ilmenee samanaikaisesti sekä kaupunkien tiivistymisenä ja kaupunkialueiden laajenemisena että reuna- ja haja-asutusalueiden vähittäisenä harvenemiskehityksenä. Lähinnä liikenne- ja kasvukäytäviin (kai) tukeutuen hän ottaa kantaa siihen, että maakuntalähtöisyyteen perustuva 18 alueen malli ei perustu todelliseen kehitykseen eikä toiminnallisuuteen, eikä nykyinen maakuntajako ole kestävä tulevan aluerakenteen näkökulmasta. Hän toteaa jopa, että uusi maakuntamalli on jo toteutuessaan vanhentunut. Vaihtoehtoista mallia hän ei esitä tässä dokumentissa, mutta aikaisemmin hän on esitellyt vaihtoehtoisesti seitsemää tai kahtatoista maakuntaa käsittävää mallia. Tässä on ristiriita: Hallintomallia ei voi valita vain yhden muuttujan perusteella. Kokonaisvaltaisen monimuuttujaisen analyysin tuloksena  tällaista  väitettä ei ole raportissa esitetty.
Helsingin pormestari Jan Vapaavuori käyttää kovaa kieltä kuten tavallisesti, ja lainaa Aroa omassa kommentissaan, jonka otsikko on raflaavasti: ”Uudistus” suoraan menneisyydestä. Vapaavuori kirjoittaa lisäksi, että suurten kaupunkien etujen sivuuttaminen ei ole pienempienkään kuntien etu. Konkretiaa siitä, mitä etuja ollaan sivuuttamassa, hän ei mainitse, enkä minä pysty niitä kuvittelemaan. Tosiasiahan on, että maakuntien toimielimiin tulee valikoitumaan eniten nimenomaan suurista kaupungeista ja maakuntakeskuksista tulevia edustajia, joten edunvalvonta varmasti toimii.
Kuhmon tuleva kaupunginjohtaja Tytti Määttä toteaa, että urbanisaatio ei ole automaattinen vastaus siihen, miten talous saadaan kasvuun. Suomen kilpailukyky edellyttää maaseudun voimavarojen hyödyntämistä. Määttä katsoo, että maakunnallinen vahva itsehallinto voikin olla Suomen kilpailukyvyn näkökulmasta suuri mahdollisuus.
Varsinais-Suomen maakuntajohtaja Kari Häkämies esittää varsin maltillisesti uudistuksen eri näkökohtia päätyen siihen, että hallinnon rakenne on vain kehikko. Asenne ratkaisee kaiken.
Raportin johtopäätöksissä väläytellään myös sitä, että maakuntien määrää voidaan myöhemmin vähentää. Näin tietysti on, samalla periaatteella kuin kuntaliitoksissakin. Olennaista nyt kuitenkin on, että mentäisiin eteenpäin tältä pohjalta, saataisiin uudistus käyntiin, ja kaikille 18 maakunnalle annettaisiin vakavasti otettava mahdollisuus hoitaa oman alueensa asukkaiden palvelut ja kehitys parhaalla mahdollisella tavalla.
Tarvitaanko maakuntia?
Tarvitaanko maakuntia johonkin? Alueita ainakin on kovasti tarvittu kehityksen käyttövoiman turvaamiseen.
Kaupungistuminen on tapahtunut pitkälti kaupunkeja ympäröivien alueiden henkilöresurssien varassa. Esimerkiksi Seinäjoki saa nettomuuttoa kaikista maakunnan kunnista paitsi Ilmajoelta. Seinäjoelta muutetaan enimmäkseen Tampereelle, Helsinkiin, Jyväskylään, Turkuun ja Vantaalle. Helsingin seudulle muutetaan koko maasta, ja lukumääräisesti eniten muista suurista kaupungeista.
Mitä sitten tapahtuu, kun alueilta loppuvat peruskoulutetut ja ammattikoulutetut nuoret, jotka nyt tulevat suuremmille paikkakunnille työhön ja jatko-opintoihin? Keskuskaupunginkaan etu pidemmällä tähtäimellä ei ole tyhjentää ympäröiviä alueita asukkaista, vaan edesauttaa alueen kehitystä ja kasvua kokonaisvaltaisesti. Siihen maakunta on läheisyydeltään juuri oikea toimija. Valtiotaso on liian etäällä.
Sote-uudistus tarvitsee maakuntia, koska laaja-alaisen, asukkaiden lakisääteisiä peruspalveluja järjestävän organisaation tulee olla kansanvaltaisesti hallittu ja perustua vaalien tulokseen. Perustuslakivaliokunta ja hallinnon läheisyysperiaate, demokratia ja muutoinkin terve järki edellyttävät tätä.
Maakuntakeskustelussa olisi syytä huomata, että maakunta ei ole nykymuodossaan eikä tulevassa pelkästään alueen elinkeinojen kehittämistä tai pelkästään palvelujen kehittämistä varten, vaan myös ihmisten kotiseutu, identiteetin pohja. Maakunta ei myöskään muodosta eikä saa tulevaisuudessakaan muodostaa hallinnollisia kehityksen esteitä laajemmille alueille, vaan se tulee toimimaan laaja-alaisen väylä- ja verkostoyhteistyön yhtenä lenkkinä valtakunnallisesti ja globaalisti.
Materiaalia keskustelulle riittää
Aluekehittämisestä valtionhallinnossa vastaava työ- ja elinkeinoministeriö on julkaissut ainakin kaksi suhteellisen tuoretta aluetietoa sisältävää materiaalia. TEMin julkaisussa (25/2016) Perttu Vartiainen on analysoinut aluejärjestelmää kolmen tyypin avulla paikkojen hierarkiana, mosaiikkina ja verkostona, mikä avaa kolme eri näkökulmaa alueiden kehittämiseen. TEM on julkaissut toukokuussa 2017 julkaisun Alueiden vahvuuksien analyysi, jossa on analysoitu kaikkien nykymaakuntien kehityspohjaa. Alueuudistus.fi VM:n verkkosivuilla tuottaa ajankohtaista tietoa maakuntauudistukseen liittyen. Kaikkiin en ole pystynyt perehtymään enkä varsinkaan tässä kommentoimaan.
On hyvä, että erilaisia materiaaleja julkaistaan. Kun sote-maku-lainsäädäntö eduskunnassa todennäköisesti hyväksytään ja maakuntavaalit rupeavat ensi vuonna lähestymään, keskustelu toivon mukaan vielä konkretisoituu koskemaan toimeenpanon parhaita mahdollisia muotoja.

 

 

 

 

Kommentoi kirjoitusta. Avainsanat: Kaupungistuminen, alueuudistus, maakunnat, maakuntavaalit

Pureksittavaa riittää sote-palvelujen järjestäjän, oman tuotannon ja yksityisten tuottajien roolien ja suhteiden säätämisessä

Keskiviikko 30.11.2016 klo 13.14 - Silja Hiironniemi

Sote-uudistuksen lakiehdotukset ovat olleet lausunnoilla. Tärkeimpiä ovat luonnokset maakuntalaiksi ja laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä. Valmistelijat ovat saaneet niistä yli 700 lausuntoa. Valinnanvapaudesta odotellaan edelleen hallituksen tarkempia linjauksia, mutta molemmissa laeissa on tätä asiaa koskevia hallinnollisia säädösehdotuksia.
Sote-uudistus on keskeisesti hallinnon uudistus. Sillä luodaan puitteet toiminnalle. Varsinaista sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja koskevaa lainsäädäntöä ei muuteta. Uusissa hallinnollisissa puitteissa tulisi siis voida parantaa palvelujen saatavuutta, turvata niiden laatu ja säästää 3 miljardia euroa ennakoidusta kustannustasosta vuonna 2030.
 
Palvelujen järjestäjien ongelmia ennen uudistusta
Yksi keskeinen syy terveydenhuollon kriisiin ja sote-uudistukseen on ollut nykyisin palveluja järjestävien kuntien heikko talous ja asema suhteessa palveluja tuottaviin sairaanhoitopiireihin. Sairaanhoitopiirit ovat nykysysteemissä  toimineet lähtökohtaisesti monopoliasemassa erikoissairaanhoidon palvelujen tuottajina ja lähettäneet laskun toiminnastaan kunnille. Kun kunnat ovat joutuneet raapimaan kokoon rahat sairaanhoitopiirien laskuihin, se on vähentänyt mahdollisuutta satsata kunnalliseen perusterveydenhuoltoon ja terveyden edistämiseen, ja vinouttanut palvelukokonaisuutta.
Kun uudistuksessa periaatteessa kaikki sote-palvelut kootaan saman järjestäjän peukalon alle, odotetaan, että asiat hoituvat paremmin. Painopistettä saadaan siirretyksi kokonaisharkinnassa ilmenevän tarpeen mukaan perusterveydenhuoltoon, eri palvelut pystytään integroimaan yhteen asiakaskohtaisiksi prosesseiksi, ja pieniä kuntia vaivanneita  kustannushyppäyksiä ei tule.
Tähän tilanteeseen tulee nyt lisäelementtinä mukaan asiakkaan valinnanvapaus. Se ei itse asiassa ole aivan uusi asia, sillä monituottajuus on jo nyt vahvasti mukana sosiaalihuollossa. Nyt siitä kuitenkin on tulossa (todennäköisesti) laajempi järjestelmä.
Tämä kaikki vaatii sitä, että uudella järjestäjällä, maakunnalla, on käytettävissään selkeä asema,  toimivalta ja rahoitus, ja järjestäjä kykenee ohjaamaan monen tuottajan verkostoa.
 
Kritiikkiä lakiluonnoksiin
Keskeisimmät palvelujen järjestämisen puitteet eli ehdotukset maakunnan järjestämistehtävän ja oman palvelutuotannon erottamisesta ja oman tuotannon organisointitavasta löytyvät jo lausunnolla olleista maakuntalain ja sote-järjestämislain luonnoksista.
Ehdotetun sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain 22 §:n mukaan maakunnan on omassa toiminnassaan erotettava sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen ja palvelujen tuottaminen.
Ehdotetun maakuntalain 52 §:n mukaan maakunnan omasta palvelujen tuotannosta ja maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvien palvelujen yhteensovittamiseksi tarvittavasta yhteistyöstä muiden palvelun tuottajien kanssa vastaa maakuntalaissa tarkoitettu maakunnan palvelulaitos. Maakunnan palvelulaitos on julkisoikeudellinen laitos, jonka tehtävänä on tuottaa maakunnan sille järjestämisvastuunsa perusteella osoittamat tehtävät (maakuntalain 52 §).  Jos palvelut ovat laajan valinnanvapauden piirissä, maakunnan on annettava palvelujen tuottaminen maakunnan palvelulaitoksen omistaman yhtiön tai yhteisön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus).
Kävin netissä kurkistamassa joitakin em. lakiehdotuksista annetuista yli seitsemästäsadasta lausunnosta. Ministeriöiden yhteenvetoa ei vielä ollut käytettävissä, joten tietoni eivät ole kattavia. En todellakaan lukenut kaikkia lausuntoja, vaan ehkä toistakymmentä, mutta niissä oli nähtävissä selvää hajaannusta ja poikkeamista ehdotuksista tätä asiaa koskien.
Lausuntoja on ohjattu lausuntopyynnössä olevin kysymyksin. Kysyttiin, onko järjestämislakiluonnoksessa tarkoitettu järjestämisen ja tuottamisen erottaminen uudistuksen tavoitteiden näkökulmasta tarkoituksenmukaista.
Katsomani lausunnot poikkesivat esityksestä. Useampi kunta vastaa: ei pääosin. Erään kaupungin mukaan järjestämisvastuun ja operatiivisen johtamisen erottaminen aiheuttaa toisaalta hallinnon päällekkäisyyttä ja toisaalta asiantuntemuksen liiallista painottumista operatiiviselle puolelle.
En ihmettele tällaista näkemystä. Tällaisia seurauksia erottamisesta voi tulla, jos sitä ei tehdä huolella. On toisaalta vaikea kuvitella, että roolien eriyttämistä ei tehtäisi, ja järjestäjä-tuottaja joutuisi taiteilemaan kansalaisten tarpeiden ja tuotannon intressien ja kustannusten vyörytysten sekamelskassa.
Toinen lausuntoja ohjaava kysymys oli, onko maakuntalaissa maakunnan palvelulaitoksesta esitetty säädettäväksi tuottamisen organisoinnin näkökulmasta tarkoituksenmukaisesti.
Palvelulaitos ei saanut juuri kannatusta. Sen ohjausmahdollisuudet ovat epäselvät. Eräs maakuntakeskuskaupunki ilmaisi monen muun kunnan tavoin tämän seuraavasti: Maakunnan yhteyteen perustettava erillinen ja kokonaan uusimuotoinen oikeushenkilö ja palvelujen erottaminen tämän erillisen oikeushenkilön vastuulle saa aikaan raja-aidan, joka luo esteitä toiminnan johtamiselle sekä maakunnan toiminnan ja talouden kokonaisuuden hallinnalle.
Tästä olen samaa mieltä. Oman tuotannon organisoinnin ei tarvitse olla kovin raskas, jos kilpailutilanteessa joka tapauksessa edessä on yhtiöittäminen. Palvelulaitoksesta tai mistä tahansa oman tuotannon organisoinnista tulisi säätää siten, että se on nimenomaan palvelujen järjestämisen näkökulmasta tarkoituksenmukaista. Tätä ei kuitenkaan lausuntopyynnössä kysytty. Onko niin, että asiaan ei ole valmistelussa kiinnitetty riittävästi huomiota?
 
Järjestäjä vahvaksi 
Jotta uusi sote voisi hyvin toimia, on edellytyksenä se, että järjestäjän järjestämisrooli sekä järjestäjän oman tuotannon ja ulkopuolisten tuottajien roolit, tehtävät ja ohjaussuhteet on selkeästi määritelty. Asiantuntemuksen on oltava vakuuttavaa myös järjestäjän puolella. Järjestäjällä tulisi olla mahdollisimman vahva mandaatti ja kyky ohjata palvelujen painopisteitä ja oman tuotannon ja ulkopuolisten tuottajien palveluverkostoa.
Vaikka näin tehtäisiin, lainsäädäntö voi silti jättää vaihtoehtoja ja liikkumavaraa erilaisten tilanteiden ja maakuntien erilaisten olosuhteiden huomioon ottamista varten. Asiaa voitaisiin lähestyä siitä näkökulmasta, mitä asioita järjestämisen ja tuotannon erottamisella tulisi aikaansaada. Muun muassa palvelutuotannon kustannukset on voitava näyttää selkeästi ja ilman mitään tulkinnanvaraa. Palvelujen määrää, laatua ja kustannuksia koskevat tiedot tulee saada samalla tavalla julkisesta ja yksityisestä palvelutuotannosta. Järjestäjällä tulisi olla mahdollisimman vahva ohjausvoima sekä omaan tuotantoon että ulkopuoliseen tuotantoon. Voitaisiinko nämä ja muut tarvittavat edellytykset kirjata lakiin ilman, että määritellään, missä hallinnollisessa muodossa eriyttäminen on tehtävä?
Oma kokemukseni aikanaan Oulun kaupungissa palvelujen järjestämisorganisaatiosta vastaavana oli, että erottaminen on tehtävä selkeästi, ja järjestäjän on oltava vahva sekä viranhaltija-asiantuntemukseltaan että ohjausvallaltaan ja poliittiselta voimaltaan. Nämä voivat näennäisesti olla ristiriitaisia toiveita, mutta toteutukseen voidaan varmasti kehitellä monenlaisia malleja. Oulussa lautakunnat olivat osa järjestäjäorganisaatiota. Tilaajat ja tuottajat erotettiin organisatorisesti, liikelaitosmalliin pyrkien.
Lakia ei ollut, eikä nytkään kaikkea tarvitse ratkaista säädöksissä. Lausunnoilla olleissa ehdotuksissakin osittain viitataan hallintosääntöihin, joissa voidaan päättää asioista maakuntakohtaisesti. Hyviä malleja kuitenkin tarvittaisiin valittavaksi.
Poliitikoilla ja valmistelijoilla riittää vielä pureksittavaa.

 

 

Kommentoi kirjoitusta. Avainsanat: Sote, alueuudistus, valinnanvapaus, maakunnat, palvelujen järjestäminen